——以勞動者因工傷亡為視角

在勞動者因工受傷的場合，勞動關(guān)系的認(rèn)定既有通過勞動仲裁程序也有在工傷認(rèn)定程序中直接進(jìn)行。而在實踐中，目前似乎存在著后者架空前者的情勢。如此任由勞動行政部門大包全攬工傷爭議中的勞動關(guān)系認(rèn)定工作，其程序的正當(dāng)性和結(jié)果的公正性是很值得懷疑的。那么應(yīng)該怎樣理順該兩種程序的關(guān)系，如何權(quán)衡兩者的利弊、擺正兩者的位置，使得兩者能夠各得其所、各守其位、各負(fù)其責(zé)乃至相得益彰呢?此外，在勞動關(guān)系的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)如何尊重和限制當(dāng)事人的程序選擇權(quán)?深入探討這些問題，對于依法、公正和高效地認(rèn)定勞動關(guān)系具有相當(dāng)重要的現(xiàn)實意義。

一、兩個極端：步步為營與合二為一

在勞動關(guān)系認(rèn)定進(jìn)路的問題上，有兩種極端的觀點。一種是步步為營的觀點，認(rèn)為勞動關(guān)系認(rèn)定程序與工傷認(rèn)定程序是兩個獨立的程序，勞動關(guān)系認(rèn)定程序前置于工傷認(rèn)定程序。而勞動關(guān)系爭議屬于勞動爭議的范疇，依法應(yīng)當(dāng)由勞動爭議仲裁委員會審理，當(dāng)事人對仲裁不服的，可以提起民事訴訟;工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)無權(quán)在工傷認(rèn)定時一并認(rèn)定勞動關(guān)系。這種觀點的法律依據(jù)是《勞動法》第七十九條、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四條，該兩條規(guī)定均賦予勞動仲裁機(jī)構(gòu)解決勞動關(guān)系爭議，而沒有賦予工傷認(rèn)定部門認(rèn)定勞動關(guān)系的權(quán)力。《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》(勞社部發(fā)【2005】12號)第五條大概也是持這一立場的。

另一種觀點是合二為一，認(rèn)為工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)有權(quán)在工傷認(rèn)定程序中對勞動關(guān)系作出認(rèn)定，即工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序可以合二為一。其理由是《勞動法》第九條規(guī)定勞動行政部門主管勞動工作，《工傷保險條例》第五條規(guī)定社會保險行政部門負(fù)責(zé)工傷保險工作及其第十八條規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)提交與用人單位存在勞動關(guān)系(包括事實勞動關(guān)系)的證明材料。該觀點還以最高法院行政審判庭《關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》(【2009】行他字第12號)，即“勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)”支持其主張。

二、法定進(jìn)路：勞動仲裁與行政認(rèn)定

前述兩種觀點均引用法律規(guī)定作為其依據(jù)，那么我們來看看其所引的法律規(guī)定是否支持其觀點。先就步步為營的觀點來看，《勞動法》第七十九條規(guī)定：“勞動爭議發(fā)生后，……調(diào)解不成，當(dāng)事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當(dāng)事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提出訴訟。”《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五條規(guī)定：“發(fā)生勞動爭議，……可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁;對仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟。”這兩個法條的確只規(guī)定勞動關(guān)系爭議可以申請勞動仲裁，并無規(guī)定勞動行政部門可以認(rèn)定勞動關(guān)系。

再來看看合二為一觀點的法律依據(jù)。《勞動法》第九條和《工傷保險條例》第五條是規(guī)定勞動行政部門主管勞動工作和負(fù)責(zé)工傷保險工作的，據(jù)此還不足以證明勞動行政部門有認(rèn)定勞動關(guān)系的職權(quán)。《工傷保險條例》第十八條規(guī)定申請工傷認(rèn)定應(yīng)當(dāng)提交證明勞動關(guān)系存在的材料，而勞動關(guān)系認(rèn)定又是工傷認(rèn)定的必要前提，因而勞動行政部門有認(rèn)定勞動關(guān)系的附隨權(quán)力。因為證明勞動關(guān)系存在的材料可以是雙方簽訂的勞動合同或者工資表、考勤簿等，對此勞動行政部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查確認(rèn)并據(jù)此認(rèn)定勞動關(guān)系，這是符合工具推導(dǎo)之工具性的命令規(guī)則的：“如果某行為是應(yīng)當(dāng)?shù)模瑒t一切使該行為得以進(jìn)行的必要行為也是應(yīng)該的。”

三、利弊權(quán)衡：公正為主與效率兼顧

既然勞動關(guān)系認(rèn)定的勞動仲裁進(jìn)路與行政附帶認(rèn)定均于法有據(jù)，那么就必須進(jìn)一步對該兩進(jìn)路進(jìn)行利弊權(quán)衡以揚長避短、趨利避害。從勞動仲裁進(jìn)路來看，由于其是通過開庭審理，當(dāng)事人之間進(jìn)行了兩造對決;而在工傷認(rèn)定程序中只是由行政人員調(diào)查核實，頂多加上由當(dāng)事人補(bǔ)充舉證;而且從理論上說，勞動仲裁人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求比行政人員要高。因此可以說，勞動仲裁程序更為嚴(yán)格，其對勞動關(guān)系爭議的裁決，應(yīng)該比工傷認(rèn)定程序中的勞動關(guān)系認(rèn)定更為公允。然而，后者具有比前者更為便捷、更有效率的優(yōu)勢，通過繁簡分流將較為簡單的勞動關(guān)系爭議案件由其附帶辦理，倒是能夠克服前者可能出現(xiàn)的正義遲來之弊端。

可見，切不可將勞動關(guān)系認(rèn)定的勞動仲裁程序與行政附帶認(rèn)定程序?qū)α⑵饋恚瑑烧咄耆梢允腔閺浹a(bǔ)、相輔相成的。在這方面，《關(guān)于執(zhí)行若干問題的意見》(人社部發(fā)【2013】34號)第五條的規(guī)定就比較合適：“社會保險行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，發(fā)現(xiàn)勞動關(guān)系存在爭議且無法確認(rèn)的，應(yīng)告知當(dāng)事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。”根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人對勞動關(guān)系無爭議或者雖有爭議但通過調(diào)查核實事實清楚、證據(jù)確鑿，法律依據(jù)也比較明確的，可以在行政附帶認(rèn)定程序中直接認(rèn)定勞動關(guān)系的存在與否;而事實不清、法律不明的，則應(yīng)該告知當(dāng)事人可以通過勞動仲裁程序來認(rèn)定勞動關(guān)系。

四、程序選擇：意思自治與權(quán)利限制

雖然勞動仲裁程序與行政附帶認(rèn)定程序?qū)趧雨P(guān)系認(rèn)定的范圍可以用簡易和復(fù)雜加以界分，但是由于勞動關(guān)系的認(rèn)定與否對雙方當(dāng)事人都是利益攸關(guān)的，因此當(dāng)事人的程序選擇權(quán)是不可忽視的，應(yīng)當(dāng)依法予以保障。應(yīng)該說，勞動仲裁程序是認(rèn)定勞動關(guān)系的一般程序，行政附帶認(rèn)定程序?qū)趧雨P(guān)系的認(rèn)定只是附帶性的，而且由其認(rèn)定的范圍也已經(jīng)作了限定。鑒此，當(dāng)事人在申請工傷認(rèn)定之前已經(jīng)申請勞動仲裁，或者在工傷認(rèn)定程序進(jìn)行過程中對非簡單勞動關(guān)系申請勞動仲裁的，行政附帶認(rèn)定程序就應(yīng)當(dāng)向勞動仲裁程序讓路。對于一方申請勞動仲裁而另一方申請行政附帶認(rèn)定勞動關(guān)系的，同樣應(yīng)當(dāng)以勞動仲裁優(yōu)先為原則。

需要進(jìn)一步探討的是，行政認(rèn)定程序結(jié)束后，當(dāng)事人對工傷認(rèn)定程序中的勞動關(guān)系認(rèn)定結(jié)論不服，可不可以反過來申請勞動仲裁?對此，有地方性政府規(guī)章曾規(guī)定此時只能以工傷認(rèn)定的事實不清為由提起行政復(fù)議或行政訴訟。這種規(guī)定沒有考慮到當(dāng)事人的意愿，應(yīng)該說是不合適的。合適的做法應(yīng)該是在行政附帶認(rèn)定程序中對當(dāng)事人予以法律釋明，明確告知其對于非簡單勞動關(guān)系爭議可以申請勞動仲裁程序認(rèn)定勞動關(guān)系。告知后當(dāng)事人放棄向勞動仲裁機(jī)構(gòu)申請的，不能在行政附帶認(rèn)定程序結(jié)束后申請勞動仲裁，只能提起行政復(fù)議或行政訴訟。如果沒有告知的，則應(yīng)尊重其程序選擇權(quán)，允許其申請勞動仲裁來認(rèn)定勞動關(guān)系。