一、抽象行政行為能否起訴

抽象行政行為不可訴。抽象行政行為是“具體行政行為”的對稱，是指行政機關(guān)在進行行政管理中，針對不特定的人和事制定普遍適用的規(guī)范性文件的活動。因行為結(jié)果是抽象規(guī)范的產(chǎn)生，故稱。如國務院制定行政法規(guī)的行為。

抽象行政行為雖然不對某一具體事件或特定人作出具體處理，但一切具體事件和特定人的行為合乎抽象規(guī)范的，均在其適用范圍以內(nèi)，抽象行政行為的結(jié)果，往往是具體行政行為的依據(jù)和條件。抽象行政行為并不直接對具體人或事作出處理，在中國不能針對其提起行政訴訟。抽象行政行為的合法性審査屬于國家權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)的職權(quán)。

二、抽象行政行為的制定機關(guān)

根據(jù)立法法第71條的規(guī)定，國務院部門規(guī)章的制定機關(guān)是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)。

這類制定機關(guān)可以分為國務院組成部門和直屬機構(gòu)兩大類。國務院部委和中國人民銀行、審計署是國務院組成部門，國務院直屬機構(gòu)是主管國務院某項專門業(yè)務的部門，如國家工商行政管理總局、海關(guān)總署、國家稅務總局、新聞出版署等重要行政管理部門。直屬機構(gòu)的數(shù)量和職能田各屆政府的機構(gòu)設立和法律的規(guī)定而有所不同，第九屆中央人民政府設置的直屬機構(gòu)共有17個。

制定部門規(guī)章的主體，還因為單行法律的授權(quán)規(guī)定而出現(xiàn)。例如，1998年12月公布的證券法第179條規(guī)定，國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)的職責之一，是依法制定有關(guān)證券市場監(jiān)督管理的規(guī)章，根據(jù)第九屆中央人民政府的管理職能配置和機構(gòu)設置，行使國務院證券監(jiān)督管理職權(quán)的機構(gòu)是國務院的直屬事業(yè)單位中國證券監(jiān)督管理委員會。對此，這里行使部門規(guī)章制定權(quán)的就是國務院的事業(yè)單位。

三、抽象行政行為的制定權(quán)限

根據(jù)《立法法》第71條的現(xiàn)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項，應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。對此應當理解為，部門規(guī)章的制定權(quán)限，應當以法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令中對具體事項的規(guī)定為根據(jù)。

這就是說，部門規(guī)章是執(zhí)行性或者補充性的行政規(guī)范，而不是自主性的行政規(guī)范。在缺乏法律、國務院行政法規(guī)和決定、命令的情形下，國務院部門不得只是以管理需要為由主動地制定和發(fā)布部門規(guī)章。僅就制定根據(jù)這一點而言，國務院部門規(guī)章的制定權(quán)限比地方政府規(guī)章要小一些。

超越一個國務院部門規(guī)章制定權(quán)限的，所涉及兩個以上國務院部門職權(quán)范圍的事項。對此有兩個解決辦法：第一是提請國務院制定行政法規(guī)。它一般適用于以下情形：需要制定的事項涉及兩個以上國務院部門的職權(quán)，但是對它們的職權(quán)范圍尚有待于國務院作出明確劃分;規(guī)章中將規(guī)定的措施只能由國務院規(guī)定或者采取的;法律規(guī)定應當由國務院作出規(guī)定的;國務院認為應當由國務院制定行政法規(guī)的。第二是由國務院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。它一般適用于以下情形：需要規(guī)定的事項涉及兩個以上部門職權(quán)，國務院已經(jīng)對它們的職權(quán)劃分作出了明確規(guī)定;涉及兩個以上國務院部門職權(quán)的事項，法律規(guī)定由國務院有關(guān)部門作出規(guī)定的。涉及國務院兩個以上部門職權(quán)范圍的事項，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務院有關(guān)部門應當聯(lián)合制定規(guī)章，否則國務院有關(guān)部門單獨制定的規(guī)章無效。

抽象行政行為更多表現(xiàn)為一些法律法規(guī)、規(guī)章的制定，也就意味著抽象行政行為針對的是大部分人，而并非僅僅針對少數(shù)人。對于這類行政行為，法律中明確規(guī)定了是不可訴的。而需要對抽象行政行為作出合法性審查的時候，往往是由國家權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)作出。

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