一、對政府資產問題的新認識。

現實的情況是：近幾年來，隨著各地細化預算編制、推行部門預算、實行政府采購、完善國庫集中收付、推進收支兩條線等內容的公共財政體制改革，在公共財政資金的管理層面都實現了比較大的突破，而對于其他政府性資產的家底或資產收益則相對不夠清楚，不少單位的資產收益實際上都明顯地存在著補充或調節部門單位收支活動的功能，使公共財政資金，特別是預算資金，在實際執行使用中并不能完整地反映單位財政財務收支活動的全貌。

資產收益監督方面的這種缺陷，使部門預算功能的發揮受到很大限制。審計的實踐提示我們：從全部政府性資金的理念出發，逐步樹立公共財政資金到政府公共資產的完整認識，實現公共財政資金與政府公共資產管理的有效對接，應該成為審計監督體系中一個新的值得關注的領域。

浙江省審計廳領導指出：“從長遠的觀點看，僅僅對全部政府性資金進行審計還是沒有全面覆蓋審計的職責，還應該進一步探索對全部政府性資產監督機制，主動把政府性資產納入審計的視野。”這種審計工作戰略方面的判斷，為全部政府性資金審計舉措的完整性，提供了新的導向。

在當地黨委、政府的支持下，杭州市下城區審計局近年來對政府性資產的審計進行了大膽的實踐和探索，在審計實務中，豐富了對全部政府性資金審計的實踐和認識。

政府資產的屬性如何定義?政府資產審計的主要工作對象是什么?這是我們在政府資產審計中首先要明確的問題。

從一般定義而言：政府資產應包括行政事業單位國有資產和企業國有資產，以及由政府投資或政策性支持所形成的公用性資產、無形資產和其他公共資產。其中，行政事業單位國有資產是指由各級行政事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源;而企業國有資產則是可以解讀為國家對企業各種形式投資及投資形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。從區縣一級政府資產的實際情況看，上述定義是切合當前政府資產的歸屬和轄管現實的。

從以上定義出發，我們認為，審計部門對政府資產審計的工作對象，應區別于一般行政事業單位的清產核資，也區別于企業單位的國有資產清查。在審計的工作應兼顧二者，且對象上更寬泛，它既要包含對行政事業單位資產情況，也包括政府控股或持有的國有資產權益，還應包括近幾年來地方政府依托公共政策支持，或在城市建設開發中所形成的新的公共資產和開發性資產，直至其他政府具有管轄權的無形資產。

二、關于政府資產審計的實踐和探索。

在上述認識基礎上，下城區審計局連續三年對街道資產組織審計調查，2007年，在區政府的統一部署下，又開始對政府各部門、各街道辦事處、各直屬單位的政府資產情況組織全區規模的審計專項調查，歷時半年，并取得了積極的審計成效，開展了有益的工作探索。下城區的政府資產審計調查的組織，大致經歷了四個階段：

第一，確定審計目標，慎密制定審計方案。

下城審計局在研究資產審計方案時，首先確定了四項主要工作目標：

1.通過資產審計調查，進一步摸清本地區街道、部門在統一時點轄管的資產現狀，確認本區國有(公有)資產規模，劃清資產性質，為經營性國有資產的保值增值提供事實依據。

2.通過資產審計調查，進一步加強對政府性資產的管理，清理資產管理隱患，掌握政府對外負債的規模和現狀，提高本區全部政府性資金和國有資產的管理質量。

3.通過資產審計調查，提出加強本區國有資產管理的審計建議，為區政府調控本區國有資產分配使用、資產收益和預算安排、加強資產授權管理和資產績效考核提供審計依據。

4.通過資產審計調查，發現和總結我區國有資產管理的有效辦法和經驗，進一步提高各單位資產會計信息的準確性，增強資產管理的透明度，規范政府資產經營的源頭防范。

按照上述工作目標，審計組對審計內容進行了具體規范，涉及的主要內容是：

一是對區內各單位的資產賬務進行清理，要按照統一時點的要求，對納入本次審計調查范圍的單位賬戶、憑證及資金往來進行核對，重點做好房產、應收應付賬款、對外投資、賬外資產的核實和登記。

二是對各單位資產管理的使用情況進行調查，包括資產性質、資產實際使用單位、資產價值、資產收益、資產管理等基本情況，并要求按照經營性和公益性的性質進行分類，對相關系統經營性房產的收益情況進行匯總。

三是重點對區內單位現有房產和土地存量的情況進行審計摸底，對各單位轄管房產、存量土地的建筑面積、產權歸屬、分布使用情況進行踏勘和核對，對現出租房產包括數量、產權、合同、收益、建立臺賬等情況進行了核實。

四是對全區的政府負債情況進一步進行調查，掌握區內各單位對外負債的總體情況，摸清全區負債總規模。對各單位經批準和未經批準的對外負債情況進行清理，對各單位房產抵押、資信擔保和或有負債等事項記錄進行核查。

第二，堅持客觀實際，增強審計的有效覆蓋。

按照審計調查方案的設定，資產審計調查中，區審計局堅持從城區資產管理的現狀出發，組織針對性的實施方案，增強審計調查的有效覆蓋，全局集中了近30人的審計力量，同時發揮相關部門內部審計作用，對涉及27個主管部門及下屬單位、8個街道辦事處本級及下屬單位、21個區直屬單位、包括專業街(市場)管委會、承擔區政府重大建設項目的指揮部、區屬國有企業，以及街道具有資產管轄權的65個社區，共計316家獨立核算單位進行審計調查。涉及層面之寬、涉及單位之全，是全區歷年資產調查中未曾所有，從而為區政府掌握全區公共資產的基礎情況，提供了全面的基礎和客觀的條件。

在審計中，區審計局通過全面自查、重點抽查、匯總分析三個階段，對全區總計58.17億的資產總量，從總資產、貨幣資產、應收帳款、預付帳款、固定資產、在建工程、存貨、對外投資、對外負債、應付帳款等多方面進行核定。在對316家獨立核算單位數據匯總的同時，審計組對其中61家單位，進行重點抽查，抽查單位的總量約占總單位數的19.3%，資產額約占總資產的64%。審計組還對各單位的資產進行審計甄別，核增大量帳外房產，劃清資產所有性質和使用性質，按照統一時點，核定了本區的總資產、總負債、凈資產的現有規模。

第三，把握審計重點，審慎做好審計組織。

面對浩繁的資產資料和眾多的被審計單位，下城審計局在區政府的支持下和部門單位的配合下，牢牢把握審計重點，作好審計力量組織、審計方案實施、審計導向把握等諸多環節的工作。

一是注重調查的全面性把握。針對本次資產調查涉及區各多個層次，涉及面寬泛，超越了常規的行政事業范疇的特點，為了有效實現審計覆蓋，在統一審計組的前提下，局將審計組分成三條線三個審計小組，增強對不同系統資產審計的針對性。同時要求各相關部門單位不僅做好本級的審計調查，并調動部門的內審力量，做好下屬單位的資產調查。按照統一時點，不留盲點，組織調查的實施，從而為全面掌握現階段的資產現狀，提供了客觀條件。

二是注重調查的重點性。本次資產審計調查不同于一般的清產核資，下城審計局根據黨委、政府的需求，始終把調查的重點放在政府的存量資產上，看負債、看房產、看各單位資產的實際情況。劃分區內經營性房產與非經營性房產的規模;劃分確權資產與不確權資產;劃分帳內資產與帳外資產，使政府資產的家底通過審計，十分突出十分清晰。同時，在調查中，加強對重點單位的把握，通過直接審計的方式，掌握了大量過去沒有進入的政府視野的資產總量，效果十分突出。

三是注重審計組織的嚴謹性。面對眾多的資產單位和長期以來部分不太清楚的資產家底，區審計局認真思考政府資產審計的特性，踏實做好審前調查，認真編制審計方案，合理調配審計力量，加強與財政、國資及相關主管部門的協調，執行好區政府主要領導、分管領導的指示，通過審計會議，及時調整和部署工作，同時借助計算機技術力量，錄入電子數據，對重要的資產數據實行點對點的明細成冊，從而有效地建立政府資源的資產數據清單。

第四，認真提出建議，發揮審計的最大成效。

在全面審計調查的基礎上，結合本地區的經濟發展的區情，區審計部門從政府資金和政府資產兩個層面，考察政府公共財力的現狀，搞清資產家底，對本區單位資產管理的經驗進行總結，對傾向性的問題客觀反映。按照區領導要求，針對全區政府資產的現狀，區審計局就公共財政資金與政府公共資產管理的有機接合、建立全區統一和有效的資產監管體制、探索公共資產的使用績效、加強單位公共資產的基礎管理、重視對開發性政府公共資產的管理和使用、積極穩妥處理歷史遺留資產問題、進一步加強政府負債管理、加強對經租房產的使用管理、健全和加強對區內政府性公共資產的考核和監督等十個方面的工作，提出相關的審計建議，作為審計產品，為黨委、政府對政府資產的決策管理提供了審計服務。

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