第十一條 基層工會、地方各級總工會、全國或者地方產業工會組織的建立，必須報上一級工會批準。

　　上級工會可以派員幫助和指導企業職工組建工會，任何單位和個人不得阻撓。

　　【釋義】 本條是對工會建立程序的規定。

　　一、本條第一款規定了基層工會、地方總工會、全國產業工會和地方各級產業工會建立需要報上一級工會批準的程序。這樣規定，體現了工會的領導體制，保證了我國工會組織的統一性和惟一性。工會是從全國到基層的有組織的群眾團體，這種獨立的群眾團體，一方面要在政治上同黨中央保持一致，堅持正確的政治方向；另一方面它又應當按照自己的特點和廣大會員職工的愿望、要求獨立自主地開展工作，這就要有組織上的保證，加強工會的統一領導。工會法規定工會成立需要上一級工會的批準，保證了我國工會組織的統一性和惟一性。這是因為，在全國建立統一的工會，是根據中國的歷史、現實和工人群眾的意愿作出的規定，目的是使工人群眾的力量團結、統一，是符合工人群眾根本利益的，也是工人群眾當家作主的集中體現。我國工人階級內部沒有根本利害沖突，沒有必要分別組織相互獨立的甚至對立的群眾組織或者社會團體，中國工人階級的力量就在于它的團結和統一，我國工會組織的統一是建立在廣泛民主基礎上的統一。因此，為了保持國家和社會的穩定，使廣大職工和全國人民一起集中精力進行社會主義現代化建設，必須同分裂工人階級隊伍的行為作斗爭，防止出現政治上反對派性質的工會組織。工會組織的建立要經上一級工會批準，對于防止出現非法的工會團體，有著重要作用。按照法律規定，省、自治區、直轄市地方總工會的建立要報全國總工會批準；自治州、市、縣總工會的建立要報省、自治區、直轄市總工會批準；自治州所轄市、縣總工會的建立要報自治州總工會批準。全國產業工會的建立要報全國總工會批準，地方產業工會的建立，應根據其特點報地方同級總工會或者上級產業工會批準。

　　二、本條第二款規定了工會組建過程中上級工會的作用。隨著外商投資企業、私營企業等非公有制經濟成分的發展，在這些經濟組織中工會的組建有較多困難，非公有制企業“建會難”已成為全國工會工作中的突出問題。一些基層工會的同志反映，工會組建困難的原因主要有：

　　第一，工會法對外商投資企業、私營企業中組建工會的規定的力度不夠。由于工會法規定工會是自愿結合的群眾組織，對一些外商投資企業、私營企業不組建工會難于處理。有的企業鉆自愿組建工會的空子，或拖或推，工會也沒有辦法。

　　第二，一些外商投資企業、私營企業對工會的性質和作用存在疑慮和抵觸。他們有的認為“工會就是與老板唱對臺戲”，組織工人鬧罷工，對組建工會存有戒心；有的怕工會經常組織活動占用生產時間，影響生產。

　　第三，一些外商企業、私營企業對繳納2％的工會經費難以認同，致使工會組建困難。有些外商企業、私營企業寧可拿出一些錢為企業職工搞福利，但不愿將經費上繳。有些企業往往因不愿繳納工會經費而拒絕建立工會，而不建工會就可以不繳納。

　　第四，職工缺乏組織工會的內在要求和自我保護的意識；個別地方黨政領導片面強調投資環境，對工會的組建工作不夠支持，也是影響工會組建工作的重要原因。

　　為解決工會組建難的問題，有些地方性法規規定，“外資企業在成立一年內必須成立工會”。這樣的規定也存在一些問題。工會法第二條規定：“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織。”工人組建工會是法律保障的公民的基本權利，任何人不得阻撓和干涉。但是，以法規規定外資企業在一年內必須成立工會與工會是“自愿結合”的性質似不一致，有以國家強制力推動結社之嫌。而有些地方規定，“上級工會可以到外資企業宣傳和幫助工人組建工會，任何人不得阻撓”，這樣規定較為適宜。

　　經反復研究，工會法修改中增加規定：“上級工會可以派員幫助和指導企業職工組建工會，任何單位和個人不得阻撓。”同時規定，對拒不組建工會的，要予以追究法律責任。

　　需要指出的是，工會法對組建工會的問題作了一系列規定，體現了我國社會主義的性質，但是，工會組建工作是一項艱巨的、需要做大量的細致工作。地方工會的同志應當以解放前我們黨的一些老領導同志為榜樣，深入基層，深入群眾，發動群眾，才能夠解決工會組建中的一些問題。不要指望依靠國家的法律、文件解決一切問題，要改變靠發文件解決問題的工作作風，并要防止工會行政化、官僚化的傾向。