法律依據

1.《工傷保險條例》

第二十條社會保險行政部門應當自受理工傷認定申請之日起60日內作出工傷認定的決定，并書面通知申請工傷認定的職工或者其近親屬和該職工所在單位。

社會保險行政部門對受理的事實清楚、權利義務明確的工傷認定申請，應當在15日內作出工傷認定的決定。

作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。

社會保險行政部門工作人員與工傷認定申請人有利害關系的，應當回避。

2.《工傷認定辦法》

第二十條社會保險行政部門受理工傷認定申請后，作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請人。

3.《人力資源和社會保障部關于執行<工傷保險條例>若干問題的意見》

五、社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。在此期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認定的當事人。勞動關系依法確認后，當事人應將有關法律文書送交受理工傷認定申請的社會保險行政部門，該部門自收到生效法律文書之日起恢復工傷認定程序。

相關案例

1.交管部門作出的《道路交通事故證明》屬對事故作出的結論，不符合作出工傷認定決定時限中止的條件——王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案

案例要旨：工傷認定程序中，當造成勞動者受傷的交通事故無法查清成因時，交管部門依據所調查的事故情況作出的《道路交通事故證明》即為事故結論，社會保險行政部門不能以有關主管部門尚未作出結論為由作出中止工傷認定的決定。

2.事實不清不能作為中止工傷認定的理由——王某申請行政訴訟案

案例要旨：除因法定事由，工傷認定部門不能隨意中止工傷認定程序。工傷認定部門以事實不清為由中止工傷認定的，應予撤銷。

3.工傷認定中對勞動關系存在爭議的，工傷認定部門基于一般認知可判斷存在勞動關系的可直接認定，否則應中止工傷認定程序——陸某訴B區人社局工傷認定案

案例要旨：工傷認定程序中，勞動者與用人單位就是否存在勞動關系產生爭議的，工傷認定部門應基于一般認知常識判斷，若能認定存在勞動關系的可直接認定，反之則應中止工傷認定程序，待相關法律關系明確后再作工傷認定。

4.工傷認定部門在遇到法定事由決定中止工傷認定的，不需通知用人單位答辯——淄博市**齊益元塑料有限公司不服淄博市臨淄區人力資源和社會保障局工傷行政確認案

案例要旨：在工傷認定程序中，工傷認定部門遇到勞動關系爭議、事故結論認定等羈束情形需要中止認定程序的，可向申請人出具中止通知書，不以用人單位答辯為前置程序。

專家觀點

1.實踐中需要中止工傷認定程序的情形

條例(《工傷保險條例》，下同)關于工傷認定中止的規定，針對實際工作中存在的一些工傷認定決定需要等待司法機關或者有關行政主管部門作出結論的情況，專門規定了相應的中止規定。比如，受到事故傷害的職工正在接受法院的審理，是否認定其故意犯罪，在這期間應當中止工傷認定，如果認定為不是故意犯罪，甚至無罪的情況，則應當重新啟動工傷認定程序，認定該職工為工傷，反之亦然。再如，上下班途中發生的交通事故，是不是職工本人的主要責任，應當等待交通管理機關的認定，同樣應當中止工傷認定，如果結果是本人應當負主要責任，則不能認定為工傷，反之則應當認定為工傷。因此，條例明確規定，工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。

2.勞動行政部門在工傷認定程序中具有認定是否存在勞動關系的職權，但如果雙方存在爭議，勞動行政部門無法確認的，應告知當事人申請仲裁，并決定中止工傷認定

實踐中，許多企業存在用工不規范的情況，勞動者特別是外來務工者，在工作中沒有與企業簽訂書面勞動合同，一旦發生傷亡事故，由于涉及法律責任的承擔，雙方便會圍繞是否存在事實勞動關系發生爭議。那么，工傷認定機構在進行工傷認定時，是否有權對事實勞動關系進行確認這一問題，在《工傷保險條例》施行以后，存在兩種截然相反的觀點：

第一種觀點認為，工傷認定中事實勞動關系的確認權應由工傷認定機構行使。理由是：第一，《工傷保險條例》第18條第1款已明確規定證明勞動關系的材料包括證明事實勞動關系的相關資料，即行政法規已經授權工傷認定部門可以對是否存在事實勞動關系作出主觀判斷，事實不清的，認定部門還應調查核實。第二，先通過勞動仲裁確認勞動關系、后進行工傷認定的程序，加重了勞動者的訴累，不利于社會穩定。第三，若按這一程序開展工作，極易把勞動爭議仲裁部門的確認程序變成工傷認定的前置程序，但法律法規對此沒有明確規定。(注：參見陳*鑫《工傷認定中事實勞動關系的確認權》，載《中國勞動》2005年第6期)該觀點肯定了勞動關系認定屬于工傷認定機構的附屬職權。

第二種觀點認為，工傷認定中事實勞動關系爭議仍應由勞動仲裁部門解決。理由是原勞動部辦公廳《》(勞辦發〔1994〕96號)(注：該復函已被《人力資源社會保障部關于第二批宣布失效和廢止文件的通知》(2016年4月13日)廢止)第4條已有規定，對于事實勞動關系當事人之間發生的勞動爭議，勞動爭議仲裁委員會應當根據《》(注：該條例已被《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》(2011年1月8日)廢止)第2條規定的精神予以受理。因此，引起工傷補償爭議的雙方有無勞動關系，應由勞動爭議仲裁機構裁定，若對仲裁不服，則按規定向法院申訴。如果說工傷爭議的雙方是否存在勞動關系也由工傷認定機構確認，則超出了工傷認定機構工作的職責范圍。從目前人員編制、職能設置、經費來源角度看，社會保險行政部門實際上不可能包攬一切。(注：參見潘*球《(工傷保險條例)施行難點探析》，載《中國勞動》2005年第1期)該觀點否認了工傷認定機構享有對勞動關系進行確認的附屬職權。

筆者傾向于第一種觀點。

之所以要明確工傷認定中對于事實勞動關系的確認權屬問題，是由于工傷與一般的侵權或者意外事故的區別關鍵在于工傷屬于勞動關系的范疇之內。如果沒有勞動關系這一前提，則傷害只能是一般侵權或者意外事故。因此，工傷認定的邏輯起點在于勞動關系的存在。(注：參見丁曉華《勞動關系的認定屬于工傷認定機構的附屬職權》，載《人大復印資料(經濟法學、勞動法學)》2008年第4期)

2009年7月20日，最高人民法院行政審判庭針對湖北省高級人民法院作出的《工傷保險條例》(〔2009〕行他字第12號)，對此作出了明確規定。最高人民法院明確答復如下：“根據《勞動法》第和《工傷保險條例》第、第十八條的規定，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。”

值得說明的是，2013年4月25日人力資源和社會保障部頒布的《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第5條規定：“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。在此期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認定的當事人。勞動關系依法確認后，當事人應將有關法律文書送交受理工傷認定申請的社會保險行政部門，該部門自收到生效法律文書之日起恢復工傷認定程序。”對此應理解為，首先，勞動行政部門具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權;其次，如果雙方對是否存在勞動關系存在爭議，勞動行政部門無法確認，告知當事人申請仲裁，由仲裁委確認是否存在勞動關系。