工傷申請期限的法律性質

《工傷認定辦法》、《工傷保險條例》雖規定職工及其親屬等向勞動保障行政部門申請工傷認定的申請期間為一年，但并未對其法律性質作明確規定，也未規定申請時限是否可延長或中止、中斷，因此，在司法實踐中對申請期間的法律性質存在不同的理解。

第一種意見認為，工傷認定申請期間的法律性質是除斥期間，屬于不變期間，不應適用時效期間中止、中斷及延長的規定。本案雖因行政部門未告知勞動者正確行使權利的方式而使得其提出申請的期限超過一年，但這不能作為中止、中斷的理由。

第二種意見認為，從《工傷保險條例》的立法本意看，第十七條第二款規定工傷認定申請期間應當屬于時效范疇，源于我國民法通則的一年短期時效規定，具有訴訟時效的性質，可以適用民法通則訴訟時效中止、中斷和延長的相關規定。

第三種意見認為，工傷認定申請期間的法律性質既不是除斥期間，也不是訴訟時效，而是一種時限。從詞義上理解，時限是完成某項工作的期限。這也可以從《工傷保險條例》對用人單位申請工傷認定采用“時限”概念，并規定遇有特殊情況，經報社會保險行政部門同意，申請時限可以適當延長。因此，職工申請工傷認定期間應與同一法條所規定的用人單位申請工傷認定期間的立法本意是一致的，也應該理解為申請時限。2005年國務院法制辦公室發布的《關于對〈工傷保險條例〉第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示》的復函，已明確申請時限應扣除因不可抗力耽誤的時間。對于因不可抗力耽誤的期間，應予補足而非對期間的延長。

筆者同意第三種意見，主要理由為：

從訴訟時效的法律性質看，時效屆滿，勝訴權消滅，但實體權利本身以及程序意義上的起訴權均不消滅。而超過申請工傷認定的期限，喪失的是獲得工傷賠償的實體權利。法律也未規定工傷認定申請時限可以中止、中斷，因此其不具有訴訟時效的性質。而除斥期間的適用對象一般為形成權。受傷職工提出工傷認定申請的行為并不能直接發生獲得工傷保險賠償的法律效果，是依《工傷保險條例》行使請求勞動保障行政部門為其進行工傷認定的權利。因此，工傷認定申請權的性質不是形成權，而是一種請求權，不適用除斥期間制度。

案例

2008年4月，彭xx在浙江xx建筑有限公司(簡稱xx公司)所屬的岱山“城市陽光”公寓工地受傷。彭xx與工地的實際承包人張xx達成賠償協議并履行完畢。同年11月20日，其向岱山縣人事勞動社會保障局提出工傷認定申請，該局以“用人單位不適格”為由作出《不予受理通知書》。2009年1月，彭xx以博宇公司及張xx為被告向浙江省舟山市定海區人民法院提起民事賠償訴訟，該院經審理后以其與張xx已達成賠償協議并履行完畢等為由判決駁回其訴訟請求。2010年彭xx再次向岱山縣人事勞動社會保障局提出工傷認定申請，同年6月，該局以彭xx不能提供xx公司在岱山的工商注冊證明等材料為由作出第二份《不予受理通知書》。彭xx向岱山縣人民政府申請復議，同年8月11日，復議機關維持原具體行政行為。2010年12月，彭xx向xx公司所在地的勞動保障行政部門——舟山市定海區人事勞動社會保障局(簡稱定海人保局)提出工傷認定申請，該局以“超過時效”為由作出《不予受理工傷認定申請通知書》。彭xx向定海區人民政府申請行政復議，復議維持該具體行政行為。2011年1月，彭xx訴至定海區法院，請求法院依法撤銷定工認不受(2010)1號《不予受理工傷認定申請通知書》，責令定海區人保局受理其工傷認定申請。

裁判要旨

工傷申請期限的法律性質既不是除斥期間，也不是訴訟時效，而是一種時限。對于因不可歸責于當事人的原因而超過申請期限的，該期間應予扣除以保護當事人合法權益。

裁判

海淀區法院經審理認為，彭xx從發生事故之日到向定海人保局提出工傷認定申請時，已超過法律規定的一年時效。因《工傷保險條例》及相關法律未規定該時效存在中止、中斷等情形，故該局作出定工認不受(2010)1號《不予受理工傷認定申請通知書》這一具體行政行為，應予維持。對于彭xx所主張的因行政部門未告知救濟途徑而超過工傷申請期限，不能作為認定具體行政行為違法的依據。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，法院判決：駁回彭xx要求撤銷不予受理、責令定海人保局受理其工傷認定的訴訟請求。

該判決已發生法律效力。后彭xx又申請再審。

浙江省舟山市中級人民法院經復查后認為，鑒于彭xx曾先后向兩個不同縣區的人事勞動社會保障局申請工傷認定，如何計算申請工傷認定的申請期限，屬重要的程序性事項，需重新審查。舟山中院裁定：指令舟山市定海區人民法院另行組成合議庭進行再審。

評析

本案由于行政機關作出一系列行政行為，導致時限計算比較復雜。岱山縣勞動保障行政部門于2008年作出的《不予受理通知書》早已發生法律效力，法院和彭xx也都認可，但其又于2010年再次受理彭xx的工傷認定申請，說明行政機關同意以再次受理的方式給予彭xx救濟，即從2008年11月20日彭xx申請工傷認定開始，直至2010年8月11日岱山行政復議機關作出維持不予受理的決定之日為止，由于無管轄權的勞動保障行政機關對該案在事隔兩年后再次予以受理并處理，致使當事人延誤了向有管轄權的勞動保障行政機關申請工傷認定的時間，這屬于不可歸責于當事人的特殊情況，應將此期間扣除。